Partie 4 d’une série de 4 articles sur le logement
Droit québécois
Au Québec, la question du logement constitue un enjeu social important. Elle existe comme une réalité incontournable au cœur des préoccupations des collectivités. Des groupes de défense des droits le rappellent régulièrement, insistent et réclament des solutions concrètes. Leur vigilance contribue à améliorer les programmes mis en place. La disponibilité de logements sociaux abordables et le maintien de logements accessibles à tous continuent de susciter des inquiétudes [1] qui forcent les autorités à agir [2].
Les règles applicables en matière de logement sont énoncées au Code civil du Québec. Elles déterminent les droits et les devoirs des parties à un bail de logement de manière détaillée. Ces règles en vigueur depuis les années 1980 misent sur deux principes importants: le maintien du domicile et la jouissance paisible des lieux. Il s’agit de moyens de protection essentiels pour les personnes qui vivent en logement.
Au cours des années, le Québec s’est doté de politiques du logement et de mécanismes de protection des personnes plus vulnérables. Par exemple, des programmes sociaux visent à favoriser l’égalité d’accès au logement par une allocation-logement (AccèsLogis depuis 1997). Les municipalités détiennent des pouvoirs et prennent des initiatives qui ont une incidence sur le logement, dont le développement de logements abordables [3]. Le Tribunal administratif du logement (TAL) exerce un contrôle des loyers permettant le respect du maintien du logement. Le respect du maintien du logement a été renforcé à l’égard des personnes de 70 ans et plus, à la suite de modifications apportées au Code civil en 2016 [4] et en 2022 [5]. Le recours au TAL pour exercer certains droits au moyen d’une demande conjointe est ouvert aux locataires en résidence privée pour aînés (RPA) depuis 2021. De plus, des pouvoirs d’enquête sont confiés à des entités afin de vérifier les conditions de logement à l’égard de clientèles particulières. Ainsi, après avoir reçu un signalement portant sur des RPA et procédé à une enquête, le Protecteur du citoyen a formulé des recommandations dans un rapport qui révèle l’importance au Québec du logement pour les aînés [6].
Comme partout ailleurs, la pandémie de COVID-19 a mis en exergue la vulnérabilité de personnes sans logement et la fragilité de leurs droits. L’imposition du confinement général par le biais de décrets a engendré des restrictions aux droits individuels affectant davantage certaines populations [7]. De l’avis de plusieurs, le nombre de personnes sans logement a cru depuis mars 2020.
Droit à un logement convenable: protection de la Charte
Le «droit à un logement», suffisant ou convenable, n’est pas explicitement énoncé dans la législation québécoise. On peut néanmoins se référer à la Charte des droits et libertés de la personne pour trouver des assises à ce droit. Tout d’abord, la Charte québécoise prohibe la discrimination dans le logement à son article 10:
«Toute personne a droit à la reconnaissance et à l’exercice, en pleine égalité, des droits et libertés de la personne, sans distinction, exclusion ou préférence fondée sur la race, la couleur, le sexe, la grossesse, l’orientation sexuelle, l’état civil, l’âge sauf dans la mesure prévue par la loi, la religion, les convictions politiques, la langue, l’origine ethnique ou nationale, la condition sociale, le handicap ou l’utilisation d’un moyen pour pallier ce handicap.»
Elle assure à son article 1 que:
«Tout être humain a droit à la vie, ainsi qu’à la sûreté, à l’intégrité et à la liberté de sa personne.»
Elle énonce à l’article 4 que:
«Toute personne a droit à la sauvegarde de sa dignité […].»
Elle affirme de plus à son article 45 que:
«Toute personne dans le besoin a droit, pour elle et sa famille, à des mesures d’assistance financière et à des mesures sociales, prévues par la loi, susceptibles de lui assurer un niveau de vie décent.»
La Charte québécoise apporte aussi une protection spécifique aux personnes âgées et aux personnes handicapées par le deuxième alinéa de l’article 48:
«Toute personne âgée ou toute personne handicapée a droit « à la protection et à la sécurité que doivent lui apporter sa famille ou les personnes qui en tiennent lieu».
La Charte crée ainsi un cadre de droits fondamentaux auquel il peut être référé sur la question du logement, en sus des règles énoncées au Code civil.
L’insertion d’un droit au logement dans la Charte québécoise comme droit fondamental de la personne a fait l’objet d’une recommandation par un groupe de travail. Ce dernier a aussi proposé l’adoption d’une loi spécifique comportant une obligation du gouvernement de respecter ce droit reconnu par les outils gouvernementaux [8]. Ces ajouts législatifs permettraient-ils d’assurer une meilleure protection et reconnaissance du droit à un logement accessible, abordable, adéquat et habitable? Nul doute que l’enchâssement de ce droit dans la Charte québécoise favoriserait sa reconnaissance. Faire reconnaître l’existence du droit à un logement comme un droit distinct semble approprié. Mais, qu’il soit ou non enchâssé, pour être réellement efficace, ce droit devrait s’analyser dans une perspective de droits de la personne. Et il est incertain qu’une loi spécifique ajouterait à l’importance et à la reconnaissance du droit à un logement. À cet égard, les tribunaux contribuent à l’élaboration de ce droit.
Rôle des tribunaux
Il ne fait nul doute que les tribunaux jouent un rôle primordial dans la reconnaissance du respect du droit au logement. Pour le Tribunal administratif du logement, «la question du droit au logement est un enjeu social important. [9]»
La Cour d’appel recourt au cadre des droits de la personne en matière de logement:
[62] «la pauvreté ou la suffisance du revenu [constitue] un élément constitutif de la condition sociale. […]
[65] Le fondement de la dignité est que chaque être humain possède une valeur intrinsèque, qui le rend digne de respect [10]. Dans l’arrêt Law, la Cour suprême s’exprime ainsi sur le sens du terme:
La dignité humaine signifie qu’une personne ou un groupe ressent du respect et de l’estime de soi. Elle relève de l’intégrité physique et psychologique et de la prise en main personnelle. La dignité humaine est bafouée par le traitement injuste fondé sur des caractéristiques ou la situation personnelle qui n’ont rien à voir avec les besoins, les capacités ou les mérites de la personne. […] La dignité humaine est bafouée lorsque des personnes et des groupes sont marginalisés, mis de côté et dévalorisés, et elle est rehaussée lorsque les lois reconnaissent le rôle à part entière joué par tous dans la société canadienne [11].
[66] L’article 4 de la Charte protège le droit à la dignité. Conjuguée à l’article 10, cette disposition permet de sanctionner une atteinte à la dignité fondée sur la condition sociale. […]
[70] Le droit au logement est un droit fondamental de la personne, reconnu tant par le droit interne que par le droit international [12]. [13]»
L’accès à un logement sans discrimination revêt un caractère essentiel, comme le confirment les tribunaux en application des dispositions du Code civil et de la Charte québécoise [14]. Les évictions non justifiées sont condamnées. Elles constituent une entrave au respect de la sécurité et de la dignité de la personne [15]. La reprise de possession par un propriétaire, en conformité avec les règles du Code civil, a été interprétée au cours des dernières années en tenant compte du droit à la protection conféré par l’article 48 de la Charte des droits [16]. En d’autres termes, les tribunaux d’appel ont fait en sorte que le droit au maintien du logement s’harmonise avec celui de la protection des personnes âgées ou handicapées conférée par la Charte. Cette harmonisation a donné lieu à des conclusions favorisant le droit au logement plutôt que celui du droit à la reprise du logement, établie au Code civil, pour des clientèles qui avaient démontré leur besoin de protection en vertu de la Charte. La protection spécifique du deuxième alinéa de l’article 48 accordée à l’égard de toute personne âgée ou handicapée et vulnérable a donné lieu à la reconnaissance d’une «obligation citoyenne de prudence et de diligence» envers la personne âgée [17].
Cette protection s’étend aux personnes vulnérables, qu’elles soient âgées ou non. En janvier 2021, dans une décision attendue, en lien avec l’imposition du confinement découlant de la pandémie, la Cour supérieure a reconnu l’importance du droit à un logement aux personnes les plus vulnérables de la société:
VU que des questions sérieuses sont soulevées dans la demande en contrôle judiciaire modifiée, lors des débats à l’audience et dans les notes écrites soumises, parmi lesquelles, sans qu’il soit nécessaire de les examiner en détail à ce moment-ci ni d’examiner chacune des questions soulevées:
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- La mesure telle que libellée ne s’appliquerait pas aux personnes en situation d’itinérance, celles-ci n’ayant pas de résidence ou d’endroit en tenant lieu;
- La mesure porterait atteinte aux droits à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne protégés par les chartes canadienne et québécoise, des personnes en situation d’itinérance, et ce, de façon non justifiée ou contraire aux principes de la justice fondamentale [18];
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La demande judiciaire découlait de l’adoption d’un décret qui imposait à toute personne de rester à domicile pendant une période définie de confinement. Une clinique juridique représentant des personnes sans logement visait à suspendre l’application de certains articles du décret. La Cour supérieure a suspendu l’application de l’article du décret quant aux personnes en situation d’itinérance.
En rendant sa décision, la Cour a démontré l’importance de ne pas perdre de vue les droits fondamentaux de la personne lorsqu’il est question de logement:
VU que le préjudice irréparable que les personnes en situation d’itinérance subiront, à défaut d’accorder la suspension partielle de la mesure, est établi par la preuve non contredite au dossier suivant laquelle:
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- Ces personnes ont comme point commun d’être en situation d’itinérance, n’ayant pas de résidence ou de domicile fixe;
- Plusieurs de ces personnes, lorsque la mesure contestée prend effet de 20 heures à 5 heures, cherchent à se cacher des policiers afin de ne pas recevoir de contravention ou de peur d’être interpellées et sont susceptibles de mettre leur santé et leur sécurité en danger dans les conditions hivernales actuelles;
- Plusieurs de ces personnes craignent, pour des raisons objectives, de contracter le virus de la COVID-19 dans les refuges, ceux-ci étant bondés en cette période hivernale et ayant fait l’objet d’éclosions;
- Plusieurs de ces personnes n’ont pas accès à ces refuges pour diverses raisons, dont les règles applicables dans les refuges, leur état d’intoxication ou d’ébriété trop avancé pour y être admises, l’absence de place dans ceux-ci ou le fait que des places libres sont dédiées à une clientèle spécifique, une décision spécifique des autorités administrant ces refuges les empêchant d’y avoir accès pendant une certaine période;
- Plusieurs de ces personnes, même en ayant accès à un refuge, doivent en ressortir à toute heure en raison de problèmes de dépendance à l’alcool et/ou aux drogues, la consommation de ces substances y étant généralement interdite;
- Plusieurs de ces personnes, même en ayant accès à un refuge, doivent aussi en ressortir à toute heure en raison de problèmes de santé mentale, étant incapables de demeurer dans des espaces densément habités tels que les refuges;
- Plusieurs de ces personnes, comme la population en général, subissent une plus grande anxiété qu’habituellement, celle-ci étant exacerbée par les problèmes de santé mentale et de dépendance de certaines de celles-ci et pouvant donner lieu à des situations d’extrême angoisse [19].
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Il est clair que les tribunaux recourent de plus en plus au cadre des droits de la personne dans leur interprétation des règles en matière de logement. Ceci n’est pas sans rappeler ce que la Rapporteure spéciale sur le logement des Nations Unies recommandait dans l’élaboration d’une stratégie efficace du logement.
D’autres débats et décisions viendront, car le sujet est loin d’être épuisé [20].
Il est à prévoir que la référence aux droits fondamentaux des chartes sera invoquée à d’autres occasions. La situation sociétale soulève des enjeux primordiaux pour les droits des personnes sans logement [21]. Ceux-ci s’ajoutent aux défis en matière d’accès à un logement social et abordable auxquels font face les municipalités.
Rappelons qu’en septembre 2015, l’Assemblée générale des Nations Unies adoptait une résolution portant sur le développement durable dans un horizon de 15 ans. À son objectif 11 intitulé Faire en sorte que les villes et les établissements humains soient ouverts à tous, sûrs, résilients et durables, l’assemblée adoptait la résolution suivante:
11.1 D’ici à 2030, assurer l’accès de tous à un logement et des services de base adéquats et sûrs, à un coût abordable, et assainir les quartiers de taudis [22].
Bien que cette résolution ne soit pas contraignante à l’égard des villes et des municipalités, elle révèle tout d’abord l’importance du rôle que peuvent jouer celles-ci, mais aussi la préoccupation constante de rendre accessible des logements abordables, en plus de l’inquiétude à l’échelle internationale du droit à un logement et finalement l’ambitieux projet d’atteindre une cible d’ici 2030.
Conclusion
Force est de constater que les développements en matière du droit à un logement convenable se sont accentués au cours des dernières années. Les traités internationaux, les stratégies nationales et les situations qui s’aggravent incitent les décideurs à prendre des mesures pour préserver les populations.
La question du droit à un logement doit continuer de nous interpeller. Elle devrait inciter à la réflexion, au respect ainsi qu’aux réformes nécessaires. Il est essentiel que les gouvernements continuent leur soutien et leur apport constant en matière de logement [23]. Les législateurs devront aussi prendre les moyens pour assurer le droit de toute personne à un logement convenable. À défaut de le faire, les tribunaux continueront de montrer la direction à suivre dans le respect des droits des personnes.
[1] VERRET, Thomas. «Logement social : il y a urgence d’agir, selon le FRAPRU», [en ligne] Mon quartier, jeudi 16 février 2023.
[2] En février 2022, le gouvernement présentait son Programme d’habitation abordable Québec (PAHQ), lequel « appuie financièrement des projets de logements locatifs abordables destinés à des ménages à revenu faible ou modeste ainsi qu’à des personnes ayant des besoins particuliers en habitation ».
[3] En septembre 2007, la ville de Montréal déposait un rapport d’étape nommé Habiter Montréal, La stratégie d’inclusion de logements abordables dans les nouveaux projets résidentiels : avancement de sa mise en œuvre.
[4] QUÉBEC. Loi modifiant le Code civil afin de protéger les droits des locataires aînés, L.Q. 2016, c. 21; art. 1959.1 C.c.Q, à jour au 10 juin 2016, [Québec], Éditeur officiel du Québec, 2016.
[5] QUÉBEC. Loi modifiant diverses dispositions législatives principalement en matière d’habitation, L.Q. 2022, c. 25; art. 1959.2 C.c.Q., à jour au 9 juin 2022, [Québec], Éditeur officiel du Québec, 2022.
[6] PROTECTEUR DU CITOYEN. Les résidences privées pour aînés : plus que de simples entreprises de location résidentielle, 16 juin 2016, 45 p. [Rapport sur le respect des droits et obligations des locataires et des locateurs dans les résidences privées pour aînés].
[7] QUÉBEC. Décret no 177-2020, concernant une déclaration d’urgence sanitaire conformément à l’article 118 de la Loi sur la santé publique, publié dans la G.O.Q. du 13 mars 2020, et Décret no 222-2020, concernant le renouvellement de l’état d’urgence sanitaire conformément à l’article 119 de la Loi sur la santé publique et certaines mesures pour protéger la santé de la population, publié dans la G.O.Q. du 20 mars 2020.
[8] COLLECTIF QUÉBÉCOIS POUR LA PRÉVENTION DE L’ITINÉRANCE. Possibilités de réforme au Québec pour les femmes victimes de violence conjugale, 2022. [Document d’orientation, novembre 2022, p. 12, 26 et 28-30].
[9] Pépin c. Hick, 2020 QCRDL 11187, par. 48.
[10] Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse (Fortier) c. Blanchette, 2014 QCTDP 9 (CanLII), consulté le 2023-03-29.
[11] Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), 1999 CanLII 675 (CSC), [1999] 1 RCS 497, consulté le 2023-03-29.
[12] Desroches c. Québec (Commission des droits de la personne), 1997 CanLII 10586 (QC CA), consulté le 2023-03-29
[13] Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse (Fortier) c. Blanchette, 2014 QCTDP 9 (CanLII), consulté le 2023-03-29.
[14] Desrochers c. CDP, [1997] R.J.Q. 1540 (C.A.), 1997 Canlii 17450 (QC CA), Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Gagné, 2003 CanLII 60, REJB 2003-37961 (T.D.P.Q.); M. Bendaoud, « Le droit au logement tel que vu par le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels : sa mise en œuvre québécoise est-elle conforme ? » (2010) 23 Revue québécoise de droit international 51, p. 85 et s.
[15] J… R… en sa qualité de mandataire à la personne et aux biens du locataire inapte (JE… L…) c. Résidences Unique Sherbrooke inc., 2021 QCTAL 23316, par. 10-11; Leclair c. Ouellet, 2021 QCTAL 2393, par. 35.
[16] Gubner c. Dahan [2006] R.J.Q. 903 (C.Q.) ; Daher c. Miudo, 2013 QCCQ 11057; Samson et Bélanger, précités, par. 38 et s.
[17] SAMSON, M. et BÉLANGER, C. « Le dialogue du droit civil et des droits de la personne au Québec : l’exemple de la protection juridique des personnes aînées », La Revue des droits de l’homme, no 14, par. 35—36.
[18] Clinique juridique itinérante c. Procureur général du Québec, 2021 QCCS 182, par. 9.
[19] Ibid., par. 10.
[20] Le 22 mars 2023, la clinique juridique itinérante entendait présenter une demande en injonction visant à empêcher le démantèlement des abris installés sous une structure publique près du centre-ville de Montréal: Une clinique juridique veut repousser les évictions sous l’autoroute Ville-Marie, Radio-Canada, publié le 17 mars 2023.
[21] En mars 2023, le maire de Québec qui se désolait du fait que «la ville n’est plus ce qu’elle était» exposait son engagement d’atteindre une cible ambitieuse, celle de l’itinérance 0.
[22] NATIONS UNIES. Résolution adoptée par l’Assemblée générale le 25 septembre 2015, 70/1, Transformer notre monde : Le programme de développement durable à l’horizon 2030, Nations Unies, 2015, 38 p.
[23] Québec, ministère de la Santé et des Services sociaux, Un Québec pour tous les âges — Le plan d’action 2018-2023, 2018.
